课业负担重，谁说了算？

课业负担重，谁说了算？

2013年6月教育部公布的《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》提出，将“学业负担状况”作为教育质量综合评价的指标之一予以监测。然而，正处于起步阶段的我国中小学生课业负担监测制度，在制度建设过程中的一些重要问题尚未得到应有的重视。作为一项复杂的工程，课业负担监测制度的科学性、政策性、实施主体，监测结果的利害关系等，都在一定程度上影响着中小学生课业负担监测制度价值的充分实现。

中小学生课业负担监测制度是指对中小学生的课业负担状况及其影响因素进行全方位的、常态的检查和测评，并将检测结果予以公告和反馈，对相关责任人实施激励与问责的制度。笔者以为，建立中小学生课业负担监测制度的意义并不仅仅在于监督检查学校对相关减负政策的执行情况，以强有力的手段落实相关的减负规定，而在于为减负提供科学依据，提升减负的针对性、有效性。与此同时，建立中小学生课业负担监测制度对于还公众知情权，形成协同减负局面亦具有重要的、不可替代的价值。

健全监测体系　落实减负政策

一直以来，减负政策在执行过程中存在落实不力的问题，其中一个重要的原因在于目前尚缺乏与减负规定相配套的、有效的监督检查机制和测评体系，缺少对不执行减负规定的具体惩罚措施和有效执行减负规定的奖励办法。

切实落实减负规定的关键在于形成与之相配套的、科学的检测体系与长效的监管机制。具体来说，也就是要建立中小学生课业负担监测制度，通过该制度对各个地区和中小学校减负政策的执行情况进行持续的监督检查，对学生课业负担的实际状况进行常态的检测评估，并依据检查、测评的结果，对减负不力的单位和个人追究相应的责任，以强有力的检测体系与奖惩机制，保证减负政策落到实处。

提供科学依据　提升减负实效

了解掌握学生的课业负担状况是科学减负的前提。然而，由于学生课业负担的复杂性，决定了减负是一项复杂的工作，需要建立在对学生课业负担的系统检测和分析研究的基础之上。只有从多个方面对学生的课业负担状况及其影响因素进行科学的检测和深入的分析研究，才能够从学生课业负担的实际情况和存在的具体问题出发，有的放矢采取减负措施，既有效降低学生的课业负担，又保证教育质量，实现减负不减质或者轻负高质的预期目标。

建立课业负担监测制度的目的并不只是提供一个关于学生课业负担状况的终结性报告，更重要的是为减轻学生过重的课业负担、优化课业结构和提升课业的有效性提供科学依据和对策。对教育行政部门而言，通过对学生课业负担的科学检测，全面准确地把握学生课业负担的具体状况和相关影响因素，在剖析学生课业负担真实情况的基础上发现问题与不足，能够为减负政策的制定提供客观的依据。对中小学校而言，通过学生课业负担检测结果的反馈，能够帮助学校更加深入详尽地了解本校学生的课业负担状况及其存在的问题，进而采取更具针对性的措施推进减负工作。

还公众知情权　合力推动减负

一直以来，由于缺乏有关学生课业负担状况的科学数据与权威信息，或由于信息传递渠道不畅，导致公众难以对学生的课业负担状况作出客观的判断，对减负的必要性和紧迫性也缺乏深入的认知。与此同时，由于地方教育行政部门并未做到公开透明地将减负政策执行的细节、执行的进程以及执行的结果公布于众，社会公众的信任度随之降低，进而配合度也会降低，如此必定会增加减负工作的难度，使得执行过程步履维艰。建立课业负担监测制度，对学生的课业负担状况进行常态检测，并将科学的学生课业负担检测报告予以公告，还公众（尤其是有切身利益的各位家长、学生和教师）对学生课业负担状况的知情权，不仅可以吸引公众深入了解减负政策，而且会使公众有效监督学校和政府部门的相关行为，在顺畅表达自身诉求和意见的同时，对政府、学校的减负措施予以配合，通过共同努力推动实现减负目标。

巧妙设计制度　保障监测质量

从建立中小学生课业负担监测制度的意义出发，建立课业负担监测制度首先必须包括检测制度、举报与征求意见制度、公告与反馈制度、激励与问责制度等几个具有内在联系的方面。

建立监测制度的中心任务在于规范学生课业负担检测过程的各种活动，这是保证中小学生课业负担监测具有权威性、公正性的重要技术前提；建立举报与征求意见制度的意义在于及时了解家长、学生及其他利益相关者的诉求和建议，通过集思广益改进和完善减负措施；建立公告与反馈制度不但可以保障公众对学生课业负担状况的知情权，接受社会监督，满足公众问责的要求，而且可以帮助行政部门、学校和家长对学生课业负担状况作出客观准确的判断，为教育决策的制定提供客观数据和科学依据；根据课业负担监测的结果，对相关责任者实施问责，实行必要的奖惩措施，可以进一步推动各级政府和学校担负起减轻学生过重的课业负担的义务。

梳理影响因子　科学设计指标

中小学生课业负担监测制度建设是一项复杂的工程。课业负担监测制度的科学性、政策性、实施主体，监测结果的利害关系等，都在一定程度上影响着中小学生课业负担监测制度价值的充分实现。

学生的课业负担是指学生实际承担的课业责任、任务以及由此带来的身心感受和压力。因此，对学生课业负担的监测需要从客观负担与主观负担两个方面来进行。从当前课业负担检测的实践来看，出于落实减负政策，规范学校办学行为的需要，一些地方已经设计的中小学生课业负担检测内容主要局限于客观的课业任务和完成时间，而未涉及学生主观的课业感受与压力。笔者认为，为全方位了解学生的课业负担状况，全面实现课业负担监测制度的价值，有必要在课业负担检测指标中增加学生课业感受、课业压力方面的内容。

　另外，一些地方的检测内容中除课业负担外，还包括了招生秩序、按考试成绩对学生进行排名等影响学生课业负担的因素。笔者认为，为了保证检测的科学性，不宜将学生的课业负担状况与影响学生课业负担的因素混为一谈。

由于减负既需要以准确了解学生的课业负担状况为前提，又需要深入把握影响学生课业负担的因素。因此，为了促进课业负担检测指标的科学性和有效性，满足多方面的需要，相关检测指标应从学生的课业负担状况和影响学生课业负担的因素两个方面加以设计。

引进第三方机构　保证客观公正

自我国一些地区尝试建立本区域的课业负担监测制度以来，大多数地区确定的课业负担监测实施主体为当地教育行政部门，即由教育行政部门代表政府直接负责实施学生课业负担监测。这一模式有一定的优势，由于教育行政机构具有严密的体系性，机构内部更多体现为权力与责任的垂直联系，因而能保障学生课业负担监测的系统性。但其不足也是不争的事实，主要表现在：由于监测主体都是利益相关群体，检测结果难保客观公正。同时又由于教育行政人员往往不具备专业调查评估知识，难以保障课业负担检测的专业性，其检测结果往往只具有行政体制内部的有限合理性。为解决这些问题，有必要引进第三方专业调查检测机构，即由政府机构以项目的形式委托给大学、研究机构或其他民间专业机构开展学生课业负担的检测。该模式的优点在于决策层授权、各方广泛参与、形式灵活、费用不高，同时又能够有效保障学生课业负担检测的专业性和公正性。

完善监测制度　地方不能缺位

有研究表明，学生的课业负担在不同地区、不同学校不尽相同，在具体课程、学生个体的承受能力上分布也是有差异的，同时还会随着时间的变化而变化。因此，单凭国家层面的宏观课业负担监测难以全面反映全国中小学2亿学生的课业负担状况，也无法落实、厘清各级政府在课业负担监测上的权力与责任，更不能把课业负担监测的结果及时转化为基层学校减负工作的重要信息。为此，我国不仅需要建立国家中小学生课业负担监测制度，而且需要有效推进区域性课业负担监测制度的建设和完善。

目前，我国的课业负担监测制度尚处于起步阶段，其建设尚缺乏强有力的国家政策支持和具体指导。因此，为在全国推动建立课业负担监测制度，保证其规范性、稳定性和权威性，笔者认为有必要从国家政策层面对该制度建设的整体思路和基本框架作出规划和设计，为该制度的建立和健全提供更为具体的指导和规范。（作者李虎林，单位系西北师范大学教育学院）

【链接】

自2011年以来，陕西省、山东省、四川省成都市、重庆市渝中区等地在中小学生课业负担监测制度建设方面迈出了实质性步伐，其探索及形成的经验对其他地方具有一定的借鉴意义。

强化区县的主体地位和责任

2011年，陕西省教育厅制定并印发了《县区教研机构监测义务教育学校学生课业负担实施方案》，对区县义务教育学校学生课业负担监测制度进行了整体设计和指导规范，特别强调区县和学校在课业负担监测制度建立过程中的主体地位和责任，明确提出县（区、市）教研室是义务教育学校学生课业负担监测工作的主体。

点评：省市级教育行政部门对课业负担监测制度的积极推进、整体设计和统筹指导，是区域性课业负担监测制度建立的基础，而区县和各个中小学校主体地位的强化和对相关责任的担当则是课业负担监测制度建立和有效发挥作用的重要保障，课业负担监测和减负工作能否有效开展，在很大程度上取决于区县和中小学校能否积极担当起自身的责任。

监测过程方式力求科学便捷

自2011年起，成都市教育局每年组织一次义务教育阶段学生课业负担监测。监测采用随机抽样的方式选取学生、家长及教师作为监测对象，利用网上数据采集系统进行。

山东省的中小学生课业负担监测通过随机抽取在校学生或其家长电话号码进行访问的方式进行，由山东省社情民意调查中心访问员按电话随访问卷逐项访问并记录。

点评：中小学课业负担监测的科学性和便捷性是保证监测质量和监测实施过程顺利高效的基础。运用计算机、电话等现代信息技术代替传统的人工调查方式进行课业负担监测，极大地缩短了调查时间，提高了数据汇总和分析的效率，是课业负担监测方式上的进步。与此同时，将监测对象确定为中小学生和家长，保证了课业负担测评的可信度。

重视监测数据的分析及使用

成都市教育局在监测数据采集完成后五个工作日内，将向各区（市）县返回监测数据，集中监测结束后，各区（市）县要撰写报告，形成结论，并根据存在的突出问题，提出专项督查建议。

2012年山东省中小学生课业负担监测结束后，山东省教育厅将监测结果在山东省教育厅网站公布，同时将课业负担监测调查报告作为所属各地教育决策的参考依据。

点评：建立中小学生课业负担监测制度，只有对监测数据作出全面深入的分析，形成报告，才能为减负工作提供有价值的参考，只有将监测结果向社会予以公告，才能引起公众参与和监督减负工作，只有根据监测结果对相关责任方予以奖励和问责，才能切实规范办学行为。